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特朗普上台后,中国企业如何有效应对美国制裁风险

在2016年3月中兴通讯因被认定违反美国出口管制政策而被美国商务部纳入制裁名单后,笔者曾在《二十一世纪商业评论》上发表了一篇文章《中国企业是时候该正视美国制裁风险了》,警示我国企业,在欧美企业普遍强化制裁风险防范、减少、甚至停止与美国制裁对象业务往来的背景下,美国政府为了实现对制裁对象的全方位围堵、达到预期的制裁效果,可能会加大对被认定违反美国制裁政策的我国企业的制裁、处罚力度。8个月后,中国农业银行就因其纽约分行被认定违反美国反洗钱法律法规、制裁政策而被美国纽约州金融服务局处以2.15亿美元的重罚,这是我国企业首次因被认定违反美国反洗钱法律法规、制裁政策而被美国政府处以巨额罚款。特朗普上台后,美国政府可能会抛弃奥巴马政府的外交遗产,重新加强对伊朗、古巴等国的制裁;与此同时,因中美间存在广泛的利益冲突,特朗普政府可能会将制裁我国企业作为对华战略的一部分,在此情况下,我国企业面临的美国制裁风险隐患将不断凸显,需要我国企业予以足够重视。

特朗普上台后,美国政府对伊朗、古巴等国的制裁政策可能发生调整

美国政治安排决定了美国总统在制裁政策的制定和执行上具有决定性的影响,美国总统可以将制裁政策作为实现其政治和外交目标的重要手段。在任期最后两三年,奥巴马政府调整对伊朗、古巴的外交政策,在其权限范围内,搁置或取消了对伊朗和古巴的部分制裁措施,美伊、美古关系得到极大改善。美伊、美古关系改善也成了奥巴马政府重要外交遗产。不过随着特朗普当选美国总统,美国对外政策,尤其是对伊朗的制裁政策,面临调整的可能。

2016年2月17日,针对伊朗核问题的JCPOA(joint comprehensive plan of action)协议正式执行,奥巴马政府取消了与伊朗核相关的针对非美国人的次级制裁,将200多个伊朗个人和实体从SDN(Specially Designated Nationals List)名单中移除,并许可美国人可开展与伊朗有关的部分业务。奥巴马政府取消与伊朗核相关的针对非美国人的次级制裁,使非美国人能够广泛开展与伊朗有关的业务。然而,上述政策调整只是美国政府层面,与伊朗制裁相关的法律没有任何调整。JCPOA协议包括恢复制裁条款(Snapback),特朗普政府上台后,可以很轻松找到伊朗违反JCPOA协议的借口,恢复对伊朗的部分制裁措施。在竞选期间,特朗普曾承诺当选后将撕毁伊朗核协议,且美国共和党一直以来对伊朗核协议持批评态度,虽然JCPOA协议是多国间的共同协议,但仍不能排除特朗普政府废止或修改伊朗核协议、恢复对伊朗制裁的可能性。一旦特朗普政府调整对伊朗制裁政策,加大对伊朗制裁措施,我国企业将不得不重新审查与伊朗的业务往来,审慎开展与伊朗有关的业务,另外,对于在JCPOA协议执行日至美国政府恢复制裁之间开展的业务,我国企业也需要审慎处理,否则,存在被制裁和被处罚的可能。

在竞选期间,特朗普也不时抨击古巴人权状况,并承诺如古巴不在人权、内政方面做出改变,将改变奥巴马政府对古巴政策。特朗普与奥巴马分属于美国共和党和民主党,政治理念不同,对如何促使美国对手做出调整存在不同的理解,同时,特朗普的“交易”本性,决定了特朗普可能会较大幅度调整奥巴马政府的制裁政策,以实现其政治和外交目标。

特朗普政府可能将经济制裁作为对华战略的重要组成部分

随着中国国力的持续上升,中国对美国全球霸主的地位构成挑战,美国逐渐将中国作为竞争对手而非合作伙伴,奥巴马的亚太再平衡战略以及特朗普在竞选期间和竞选后的言论已充分体现这一变化。尽管中美间存在诸多利益冲突,中美间发生战争的可能性仍然较小。经济制裁是战争手段的一种重要替代,为实现美国国家利益,不排除美国政府对中国进行经济制裁的可能性。中美间存在紧密的经贸往来,除非中美间发生战争,否则,美国对中国采取全面经济制裁的可能性不大,但是,如卢比奥的提案所示,不能排除美国针对部分我国企业和个人进行有针对性制裁的可能,即现在美国政府广泛采用的“聪明制裁”(SMART SANCTION),即对我国企业进行精准打击。这种精准打击可以采取两种方式,一种是将不受其管辖、被认定违反其特定制裁政策的我国企业纳入制裁名单,如保利科技、长城工业和珠海振戎等;另外一种是对受其管辖的、被认定违反其制裁政策的我国企业予以重罚,如中国农业银行和中兴通讯。美国政府将我国企业纳入制裁名单,是为了截断这些企业与美国市场、技术和美元的联系,但是,保利科技、长城工业和珠海振戎对美国市场、技术以及美元的依赖程度非常有限,完全可以对美国政府的制裁措施置之不理。对于在美国设有子公司或分公司的我国企业就不一样了,如中国农业银行和中兴通讯,一旦不接受美国政府的处罚措施,则可能会被禁止进入美国市场、禁止使用美元,国际化进程严重受限。2016年之前,我国没有企业因被认定违反美国制裁政策而被处以巨额罚款,此次中国农业银行被罚是一个非常危险的信号。

一方面,特朗普政府可能会加大对我国企业的制裁力度,另一方面,随着国际化程度不断加深,我国企业对待美国制裁风险的容忍度越来越低,在此情况下,正视美国制裁风险、熟悉美国制裁政策、采取有效风险管控措施防范美国制裁风险就显得尤为必要。

 如何有效应对美国制裁风险?

 首先需要提升意识,正视美国制裁风险。2000年后,美国政府加大对违反其制裁政策的非美国人的处罚力度,很多国际性大银行成为“刀下之鬼”,如法国巴黎银行、农业信贷银行,英国汇丰银行、渣打银行,德国商业银行、德意志银行等,最近的被罚名单中又增加了意大利联合圣保罗银行。鉴于美国政府的处罚力度如此之大,欧美企业对于可能涉及到美国制裁对象的业务,均非常审慎,甚至采取被美国制裁政策更为严格的内部政策,这就出现了JCPOA协议正式执行后英国前首相卡梅伦谴责英国的银行不为英国企业开展涉伊朗业务提供金融服务的一幕。因美国政府在处罚时,通常会考虑到外交关系,同时,我国企业国际化程度加快也是近些年的事,所以,被美国政府重罚的我国企业相对有限,这导致我国部分企业忽视了美国制裁风险。如今,无论是美国对华政策还是我国企业国际化程度已经发生了重大变化,我国企业不得不正视美国制裁风险了。

仅仅有这方面的意识远远不够,还需要熟悉并掌握美国制裁政策。美国制裁政策非常复杂,仅美国对伊朗的制裁政策,就有10部法律、27个行政命令,且制裁政策处于不断变动之中,需要进行持续的跟踪和评估。另外,美国政府有多个机构具体负责制裁政策执行,如美国国务院主要负责执行防范大规模杀伤性武器扩散相关制裁,负责对非美国人的次级制裁,美国财政部OFAC(Office of Foreign Assets Control)主要负责执行经济金融制裁,美国商务部主要负责出口管制,美国各州也有制裁政策执行权,如最近美国纽约州金融服务局对中国农业银行和意大利联合圣保罗银行的重罚。我国企业,特别是抱有国际化野心的企业,需要沉下心,投入更多的人力物力去研究美国制裁政策,知己知彼,方能百战不殆。

最后,就是需要制定有效应对美国制裁风险内部政策,并严格执行。在制定内部政策之前,需要评估以下几个因素,这些因素将影响到可能被认定违反美国制裁政策的概率有多高以及能否承受被美国制裁或处罚的风险,主要包括在美国是否有分支机构、是否有美籍员工、美国业务和美元结算占有多大比重以及是否在境外上市或融资。在制定内部政策时,需要结合业务类型和组织架构,确定行之有效的内部流程和管控措施。内部政策制定后,需要严格执行,这也是我国企业亟待提升的关键一环。

在我国企业国际化的过程中,我国政府实际上一直扮演着“父母”的角色,以往美国政府在处罚或制裁我国企业时,通常会照顾“父母”的“面子”。随着中美间竞争加剧,特别是特朗普上台后,美国政府可能会通过精准打击我国企业的方式来应对我国对美国在全球主导地位的挑战,此时,我国企业被处罚或制裁的概率将急剧上升,这就更需要我国企业尽快成长起来,能够独立应对美国制裁风险。

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