编者按：本文已发表于《中国金融》杂志2018年第21期

2018年9月20日，美国财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，简称“OFAC”）因我国从俄罗斯进口武器装备，将中央军委某部及其部长纳入制裁名单。OFAC的上述行径，严重违反了国际法的基本准则，是美国霸权主义和强权政治的集中表现。随着中美间竞争不断加剧，美国将会越来越频繁地运用经济制裁这一工具应对我国的崛起。对于美国经济制裁风险，我国必须建立一套完善的风险防控机制去应对，尽可能地减少美国经济制裁对我国崛起的干扰。

建立健全应对美国经济制裁风险机制的必要性

经济制裁是遏制竞争对手的有效工具

经济制裁是指一国/国际组织或多国使用经济强制手段，包括贸易禁运、资产冻结等，对竞争对手或敌人，包括国家、企业或个人，进行报复、惩罚或遏制，以迫使竞争对手或敌人改变行为、按照其设想行事。经济制裁是战争手段的辅助或替代，是打击竞争对手或敌人的有效工具，长期遭受美国全面制裁的朝鲜、古巴、伊朗经济、社会发展都非常缓慢。自1949年以后，我国就饱受欧美经济制裁之苦。新中国成立不久，欧美就对我国进行全面贸易禁运，遏制我国的发展。因意识形态和发展理念的不同，至今美国和欧盟仍对我国进行高新技术出口管制。另外，因美国经济制裁政策适用于非美国人在美国境外的行为，也就是域外适用，我国企业和国民受到美国经济制裁的重大影响，如被美国政府制裁的中兴通讯、珠海振戎、昆仑银行。

美国政府将越来越频繁地针对我国使用经济制裁这一工具

近年来，随着我国综合国力的持续上升，美国逐渐将我国视为竞争对手，而非合作伙伴。特朗普政府于2017年12月份发布的《国家安全战略报告》将我国视为竞争对手，认为我国对美国的影响力、价值观和财富构成了挑战。如前所述，经济制裁是遏制竞争对手的有效工具，为遏制我国的发展，美国政府将越来越频繁地针对我国使用经济制裁这一工具。一直以来，印度是俄罗斯武器的第一大进口国，美国政府不制裁印度，却制裁我国，足见其经济制裁的针对性、选择性。鉴于中美间存在紧密的经贸联系，美国通过全面禁运的方式打击我国的可能性比较小。但是，美国可能会通过针对性制裁（Targeted Sanctions）的方式对我国国民、企业进行精准打击，将我国企业、国民纳入各种制裁名单。通过精准打击，有针对性地遏制我国经济和社会的发展。

我国政府针对美国经济制裁风险尚未建立一套成熟的应对机制

目前，我国在立法层面没有制定保护我国企业免受美国经济制裁域外适用影响的法律，政府层面也未建立统一的协调机制，更多的是依靠企业自律，自主决定是否按照美国经济制裁政策行事。这导致了部分企业在开展国际业务时，对美国经济制裁风险缺乏足够的敬畏，不能坚守法律合规底线，企业出了问题，只能求助于中央政府。随着我国企业国际化程度越来越高，越来越多的企业走出去，而美国政府又在不断加大对我国企业和国民的制裁、处罚力度，我国政府迫切需要针对美国经济制裁风险建立一套成熟的应对机制，否则将应接不暇、顾此失彼。

欧盟和瑞士政府应对美国经济制裁域外适用的举措

美国经济制裁域外适用、长臂管辖由来已久，遭到很多国际组织和国家的反对。部分国际组织和国家采取针对性的举措，尽可能减少美国经济制裁域外适用对成员国或本国企业的不利影响。其中，欧盟和瑞士的做法非常具有代表性，值得我国政府借鉴。

欧盟针对美国经济制裁域外适用的举措

针对美国经济制裁域外适用，欧盟多措并举，多管齐下。首先，欧盟针对美国经济制裁域外适用颁布了阻却法（Blocking Statutes）。1996年，针对美国新近出台的、具有域外管辖权的《赫尔姆斯——伯顿法》和《达马托法》，欧盟理事会颁布了《反对第三国立法域外适用的条例》，明确要求欧盟成员国的国民、企业以及欧盟境内的任何人都不得遵守附录中所列明的外国具有域外管辖权的法律法规（全是美国法律法规），明确规定任何欧盟以外的法院根据附录所列明的法律法规做出的判决不得在欧盟境内被承认。其次，欧盟力求通过世贸组织争端解决机制来解决美国经济制裁域外适用引发的争端。欧盟认为美国经济制裁域外适用剥夺了欧盟企业依据世贸组织规则享有的与美国制裁对象进行自由贸易的权利，违反了世贸组织的基本原则。1996年，欧盟针对《赫尔姆斯——伯顿法》，向世贸组织提出争端解决请求。最后，欧盟充分利用美国经济制裁法律中的总统豁免权为欧盟企业争取豁免。美国国会针对特定国家制定的经济制裁法律，如前述的《赫尔姆斯——伯顿法》和《达马托法》，均授予美国总统豁免权。1998年，经欧盟积极争取，时任美国总统的克林顿免除了《达马托法》第四条（任何人都不得向伊朗、利比亚的石油、天然气领域投资超过4000万美元，否则就要受到该法规定的处罚）对法国道达尔公司的执行。

瑞士针对美国经济制裁域外适用的举措

与欧盟相比，瑞士缺乏与美国叫板、谈判的实力，但瑞士企业，尤其是瑞士金融企业，国际化程度又非常高，瑞士不得不走另一条路。瑞士没有制定专门的阻却法，主要通过规范、约束本国企业的方式，尽可能减少美国经济制裁域外适用对瑞士企业的负面影响。首先，瑞士金融监管机构提醒瑞士金融企业高度关注跨国经营面临的经济制裁风险。瑞士金融监管部门认为，2009年（美国大幅度加强经济制裁处罚力度，瑞士信贷和英国劳埃德银行被重罚）以来，跨境金融服务所面临的经济制裁风险显著增加，瑞士金融企业必须予以高度关注，评估跨境金融服务所面临的经济制裁风险。其次，瑞士金融监管政策明确要求瑞士金融机构在提供跨境金融服务过程中，必须采取有效措施管控经济制裁风险，否则对其采取监管措施。瑞士金融监管政策要求瑞士金融机构必须识别、限制、管控经济制裁风险，并建立有效的内控系统，如瑞士金融机构被他国政府认定违反了他国的经济制裁政策，瑞士金融监管机构可以其内控存在缺陷为由，要求其（银行）追加资本，限制其业务范围，并追究相应高管和员工的责任。最后，瑞士金融监管机构积极配合美国经济制裁执法行动，并对被认定违反美国经济制裁政策的法国巴黎银行（瑞士）采取监管措施。在美国经济制裁执行机构对瑞士信贷银行及法国巴黎银行（瑞士）进行调查、处罚的过程中，瑞士金融监管机构积极配合美方的行动，并对上述机构进行跟踪调查。2014年，在美国政府对法国巴黎银行（其违规行为主要由法国巴黎银行（瑞士）进行）处以巨额罚款后，瑞士金融监管机构要求法国巴黎银行（瑞士）针对运营风险追加资本，在两年内不得与受美国、欧盟制裁的公司和个人开展业务，并调查其董事会、管理层及员工在违规中的责任。

关于建立健全应对美国经济制裁风险机制的建议

中国不同于欧盟，也不同于瑞士。与欧盟相比，中国与美国在价值观和意识形态上存在重大差异，中美间的竞争也在不断加剧。因此，对于欧盟和瑞士的经验，我们需要结合中国的实际，予以借鉴。

建议适时制定针对美国经济政策域外适用的阻却法

除了欧盟，英国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、阿根廷、南非等国也制定了与欧盟《反对第三国立法域外适用的条例》相似的阻却法。制定阻却法，可以为我国企业提供必要的法律保护，使我国企业在面临因美国经济制裁而引发的诉讼时有合理的法律依据进行抗辩。考虑到立法需要一个过程，建议尽快组织政界、学界、企业界相关人员，对上述国际组织、国家的阻却法进行研究，提出适合我国实际的立法建议，在条件成熟时，启动立法程序。

建议明确相关政府部门的职责并建立跨部门的协调机制

目前，为落实联合国的经济制裁政策，我国外交部、央行、商务部和银保监会对我国企业进行一定程度的指导和监督。然而，对于影响更大的美国经济制裁政策，我国尚无政府部门对我国企业进行必要的指导和监督。另外，美国经济制裁范围非常广泛，应对美国经济制裁风险超越了单个政府部门的职责，需要多个政府部门的合作。因此，建议明确相关政府部门在应对美国经济制裁风险方面的职责，并建立跨部门的协调机制，协调各方面力量，与美国政府进行平等磋商，必要时在世贸组织提起诉讼，尽可能减少美国经济制裁对我国企业的影响。

建议监管部门强化经济制裁风险防范的责任追究

中兴通讯的惨痛遭遇值得我国政府和企业警醒，我国企业在国际化的过程中，必须做到自担风险。为避免中兴通讯的惨剧再次发生，建议我国监管部门（包括金融监管部门、国有资产监督管理部门等）参考瑞士的做法，在监管政策中加入防范经济制裁风险的要求，对于被认定违反境外经济制裁政策的监管对象，采取相应的监管措施，追究应承担责任的高管、员工的责任。