2018年9月20日，美国财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，简称“OFAC”）因我国从俄罗斯进口武器装备，将中央军委某部及其部长纳入制裁名单。OFAC的上述举动并非个案，自2001年OFAC在其网站上发布制裁信息后，已有多达102个中国人和实体（含企业）先后被OFAC纳入制裁名单。随着中美间战略竞争的不断加剧，可以预计，未来会有越来越多的中国人和实体被OFAC纳入制裁名单。为更好地评估我国个人和实体面临的美国金融制裁风险，我们对2001年后OFAC网站上公布的、美国政府针对中国人和实体的金融制裁（Financial Sanctions）案例进行了分析，力求找出可供参考的规律。

一、2001年后美国政府对中国的金融制裁概况

本文仅限于分析OFAC负责的金融制裁，不包括美国国务院负责的防止大规模杀伤性武器扩散相关制裁[1]以及美国商务部负责的出口管制，另外，也不包括OFAC对我国企业所作的处罚[2]。2001年后，美国政府并没有针对中国设立专门的制裁项目，OFAC对上述中国人和实体进行金融制裁主要是因为其与美国制裁对象进行往来或其行为被认定损害了美国的国家利益。

自2001年至2018年10月10日，已有多达102个中国人和实体先后被OFAC纳入制裁名单，其中包括38个中国人、63个中国企业和1个军事部门，有100个被纳入SDN名单，1个被纳入561名单，还有一个被纳入NS-ISA名单；2001至2004、2007、2010、2011和2013年，这8年间，没有中国人和实体被OFAC纳入制裁名单，近两年，OFAC对中国人和实体的制裁力度在不断加强，中国人和实体被制裁的数量占到这18年来的近60%。

图1：2001-2018年各年份OFAC对中国人和实体的金融制裁数量

中国人和实体被OFAC纳入制裁名单，主要与美国对伊朗、朝鲜、俄罗斯、叙利亚等国家的制裁以及对大规模杀伤性武器扩散、毒品走私、跨国犯罪、侵犯人权等行为的制裁相关。其中，影响最大的为防止大规模杀伤性武器扩散制裁、伊朗制裁和朝鲜制裁。

图2：2001-2018年被制裁的中国人和实体涉及到的制裁项目[3]

另外，被制裁的102个中国人和实体包括被制裁的中国台湾及中国香港的个人和实体。

二、2001年后美国政府对中国的金融制裁的特点

（一）中国人和实体是美国金融制裁的重要对象

OFAC针对西巴尔干地区、白俄罗斯、俄罗斯、乌克兰、克里米亚地区、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、苏丹和达尔富尔、南苏丹、叙利亚、也门、布隆迪、中非共和国、刚果民主共和国、索马里、津巴布韦、古巴、委内瑞拉和朝鲜等国家和地区设立了专门的制裁项目，上述国家和地区有很多人和实体被OFAC纳入制裁名单。除了上述OFAC设立了专门制裁项目的国家和地区，世界上很少有国家或地区像中国这样，有如此之多的个人和实体被OFAC纳入制裁名单。另外，中国企业经常成为美国政府重点打击对象，针对非美国金融机构开展与伊朗有关业务的561名单中只有一家企业，为中国的企业；针对非美国企业开展与伊朗能源行业有关业务的NS-ISA名单中只有3家企业，其中包括一家中国企业[4]。2016年后美国不断加大对朝鲜的制裁力度，中国人和实体就是主要的受害者。中国人和实体之所以成为美国金融制裁的重要对象，主要是因为中国人和实体与美国现阶段主要的制裁对象如伊朗、朝鲜和俄罗斯有着比较广泛的经贸往来，以及美国认定中国人和实体与美国最关心的国际问题之一大规模杀伤性武器扩散相关。

（二）美国对中国人和实体的制裁力度受国际局势的深刻影响

美国金融制裁只是战争手段的替代或补充，是服务于国家利益，美国金融制裁力度因国际局势、美国国家利益变化而变化，相应地，美国对中国人和实体的制裁力度也深受国际局势的影响。以美国对朝鲜制裁为例，2016年，朝鲜弹道导弹技术取得重大突破，对美国本土安全构成了严重威胁。在此背景，美国政府不断加大对朝鲜及与朝鲜开展业务的非美国人的制裁力度。从2016年至今，有31个中国人和实体因开展朝鲜业务而被OFAC纳入制裁名单。而2001-2015年，仅有4个中国台湾人和企业被OFAC纳入制裁名单。2017年8月2日，因认定俄罗斯干涉美国大选，美俄关系急剧恶化，美国将俄罗斯与伊朗、朝鲜相提并论，将其视为美国敌人，出台《以制裁反击美国敌人法》，加大对俄罗斯及与俄罗斯开展业务的非美国人的制裁力度。截至目前，仅有两个中国人和实体因俄罗斯制裁项目而被OFAC纳入制裁名单，制裁依据即为《以制裁反击美国敌人法》。

（三）防止大规模杀伤性武器扩散始终是美国对中国人和实体进行金融制裁的最主要原因

2001年以后，美国金融制裁有两大重心，一是打击恐怖主义，二是防止大规模杀伤性武器扩散，美国对伊朗、朝鲜、叙利亚、古巴进行全面制裁主要是因为其发展大规模杀伤性武器或认定其支持恐怖主义。其中，防止大规模杀伤性武器扩扩散主要与伊朗、朝鲜和叙利亚相关，伊朗、朝鲜和叙利亚发展大规模杀伤性武器，对美国及其重要盟友的安全构成了重大威胁。被OFAC纳入制裁名单的中国人和实体主要与美国防止大规模杀伤性武器扩散制裁项目相关。自2001年至今，有48个中国人和实体因大规模杀伤性武器扩散制裁项目而被OFAC纳入制裁名单，占所有被OFAC制裁的中国人和实体总数的47%。

三、值得关注的问题

（一）与被纳入制裁名单中的中国人和实体[5]开展业务可能面临美国制裁风险

如前所述，有38个中国人、63个中国企业和1个军事部门被OFAC纳入制裁名单。根据美国经济制裁政策，未被OFAC纳入制裁名单的中国人和实体与其开展业务，可能存在经济制裁风险。一是初级制裁（Primary Sanctions）风险,即与上述个人和实体开展业务时，如果交易有美国因素卷入，则未被OFAC纳入制裁名单的中国人和实体存在被美国政府处罚的风险；二是次级制裁（Secondary Sanctions）风险，在上述个人和实体中，有52个人和实体，如果未被OFAC纳入制裁名单的中国人和实体与其进行交易，交易为有意为之且构成重大，即使交易没有美国因素卷入，也可能被美国政府纳入制裁名单。美国政府的上述行径是霸权主义和强权政治的集中表现，严重违反了国际法，但美国制裁风险客观存在，需要我们正视并积极应对。

（二）被纳入制裁名单中的中国人和实体如何救济

个人和实体如果被OFAC纳入制裁名单，特别是SDN名单，将会面临灾难性的后果。2018年4月6日，俄罗斯铝业被OFAC纳入SDN名单。2018年4月9日，被纳入SDN名单后的第一个交易日，俄罗斯铝业在香港联交所交易的股票出现断崖式的下跌，跌幅达50.43%。自被纳入SDN名单以后，俄罗斯铝业一直在展开自救，如积极与OFAC沟通，希望能够通过改组董事会、调整股权结构的方式，赢得美国财政部的认可。虽然俄罗斯铝业采取了很多措施，但是，截至2018年10月12日，俄罗斯铝业仍在SDN名单中。可以预计，未来会有也来越多的中国人和实体被纳入制裁名单，在其被纳入制裁名单以后，如何救济，将是我们面临的重大挑战。

（三）涉俄罗斯、伊朗业务面临的经济制裁风险

如前所述，美国对中国人和实体的制裁力度受国际局势的深刻影响。目前，美国和伊朗关系仍在恶化，美俄关系暂无好转的迹象。2018年11月5日后，美国可能会重启针对非美国人从伊朗进口原油的次级制裁，如美国不给中国企业以豁免，而中国企业继续从伊朗进口原油，在此情况下，根据以往的经验，为震慑其他国家的企业，美国可能会拿中国企业“祭旗”，如2012年分别被纳入561名单和NS-ISA名单中的两家中国企业。涉俄罗斯业务也存在类似风险，同样是从俄罗斯进口S400，印度并没有机构被美国纳入制裁名单。在中美竞争不断加剧的情况下，我们需要群策群力，尽可能降低美国制裁风险。