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2017年第一季度美国制裁政策的主要调整以及需要特别关注的制裁、处罚案例

一、美国经济制裁政策的主要调整

(一)对苏丹制裁政策的调整

2017年1月13日,美国总统奥巴马在任期届满前发布13761号行政命令,为美国政府取消对苏丹的全面经济制裁铺平道路。根据新的行政命令,2017年7月12日前如苏丹政府仍能保持目前的积极态势(减少进攻性军事行动、与美国政府合作打击恐怖主义、改善人权状况等),美国政府将取消对苏丹的全面经济制裁。与奥巴马相呼应,2017年1月17日,美国财政部OFAC修改Sudanese Sanctions Regulations (SSR),增加针对苏丹业务的一般许可(general license),根据该许可,美国人可以进行原来SSR禁止开展的所有交易(含有苏丹政府参与的交易,甚至可以与因苏丹制裁项目而被纳入SDN名单中的157个苏丹个人和实体开展业务),并解冻所有因SSR被冻结的资产。美国政府对苏丹制裁政策的调整,为我国企业更广泛地参与涉苏丹业务提供了机会。虽然美国政府放松了对苏丹的制裁,但是,我国企业在开展涉苏丹业务时仍需要关注以下风险:一是存在特朗普政府改变奥巴马政府对苏丹政策的可能,也即不认可苏丹政府的努力,维持对苏丹全面经济制裁;二是此次调整并没有涉及到美国财政部OFAC的南苏丹相关制裁项目和达尔富尔制裁项目,很多苏丹个人或实体因这两个项目而被纳入SDN名单;三是苏丹仍在支持恐怖主义国家名单中(state sponsor of terrorism)。

(二)对伊朗制裁政策的调整

2月3日,美国财政部将12家公司、13个人纳入SDN名单,其中包括2家中国企业。这些企业和个人之所以被纳入SDN名单,是因为其为伊朗弹道导弹项目提供技术和物资支持或为伊朗革命卫队提供服务。上述两家中国企业被纳入SDN名单属于美国政府针对非美国人的次级制裁。美国财政部表示,将上述个人和实体纳入SDN名单并不违背JCPOA(joint comprehensive plan of action)协议中的承诺。2017年3月21日,美国国务院将10多个国家的30个实体和个人纳入防止大规模杀伤性武器扩散制裁名单(名单上的个人和实体不能从美国政府获得采购合同、援助,不能从美国购买受出口管制的产品等),其中12个为中国人或实体。2016年1月17日JCPOA协议正式执行后,美国政府取消了针对非美国人与伊朗发展核武器相关的次级制裁,仍保留与伊朗发展弹道导弹、支持恐怖主义组织、破坏地区稳定和侵犯人权相关的制裁政策,其中针对非美国人与大规模杀伤性武器扩散相关的次级制裁是美国制裁的重点。

(三)对朝鲜制裁新动向

需要特别注意的是,2016年2月18日,美国总统奥巴马签署North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016,该法令授权美国总统可以对非美国人开展与朝鲜有关的部分业务(如为朝鲜发展大规模杀伤性武器项目提供原料、金融服务,向朝鲜出口奢侈品,参加与朝鲜政府有关的洗钱活动等)进行次级制裁,大幅度扩大了针对非美国人与朝鲜有关的次级制裁范围。近日,据媒体报道,美国政府为了切断朝鲜与外界的贸易联系,可能会加大对与朝鲜进行贸易往来的我国银行及企业的制裁力度。对此,我国企业需要予以高度关注。

二、需要特别关注的制裁、处罚案例

(一)中兴通讯被处以11.92亿美元的巨额罚款

2017年3月8日,中兴通讯发布公告称,已与美国商务部工业与安全局(BIS)、司法部、财政部OFAC就遵守美国出口管制和制裁法律情况的调查达成协议,同意支付8.92亿美元的罚款,另有3亿美元暂缓支付。具体罚款情况如下图所示:

美国政府部门

罚款类型

罚款金额(美元)

美国商务部BIS

行政罚款

361,000,000

美国司法部

刑事罚款及没收款项

430,488,798

美国财政部OFAC

行政罚款

100,871,266

合计

-

892,360,064

美国商务部BIS

行政罚款

300,000,000(自中兴通讯与美国商务部BIS达成的协议生效之日起七年内暂缓支付,七年暂缓期届满后若中兴通讯达成协议要求的事项,此罚款将被豁免支付)

数据来源:中兴通讯2017年3月8日公告

这是迄今为止美国政府针对非金融企业违反美国出口管制和制裁政策所做出的最大一笔罚款。基于美国政府披露的信息,美国政府之所以重罚中兴通讯,主要有以下四个方面的原因:一是中兴通讯熟知美国出口管制政策,通过设计复杂“隔断模式”规避美国出口管制和制裁政策,将含有受出口管制元器件的产品出口到伊朗,中兴通讯上述行为属于美国政府重点打击的故意(willful)行为;二是中兴通讯上述行为得到原公司高层的许可;三是在调查期间,中兴通讯仍然进行上述行为,且进行虚假陈述;四是中兴通讯存在妨碍司法的行为。中兴通讯先是在一年前被美国商务部纳入制裁名单,现是不得不支付巨额罚款,集中凸显了依赖美国市场和技术的我国企业在国际化进程中面临的巨大经济制裁风险,也警示我国企业在“走出去”的过程中需要进一步提升合规意识、熟知并掌握境外法律法规和风险防范措施。3月30日,中兴通讯及其子公司中兴康讯被美国商务部从制裁名单(the Entity List,美国人向名单中的个人或实体出口受管制的物品时需要获得BIS的许可,BIS对此类许可申请采取否决性假设的许可审查政策)中移除,同时将中兴通讯前CEO纳入制裁名单(the Entity List),中兴通讯前CEO被纳入制裁名单凸显了美国政府力求强化公司高管在公司被认定违反制裁政策中的责任。

(二)因在美国法院申请破产我国台湾一家船运公司被OFAC认定为美国人

2017年1月18日,美国财政部OFAC针对我国台湾一家船运公司B Whale Corporation(简称BWC)签发Finding of Violation,认为BWC在美国法院申请破产期间与伊朗实体进行石油交易,违反了Iranian Transactions and Sanctions Regulations(简称ITSR)。2013年6月20日,BWC在美国法院申请破产,2013年8月30日至9月2日(申请破产期间)BWC的船舶与伊朗国家油轮公司的船舶进行石油交易。OFAC认为,鉴于BWC在美国申请破产,应被视为美国人,BWC的船舶属于受美国法院管辖的财产,在美国法院受理破产申请期间与伊朗国家油轮公司的交易行为属于未经许可将伊朗的产品出口到美国,违反了ITSR。ITSR对美国人的定义是“美国公民、永久居民、依据美国法律或司法管辖成立的实体(含境外分支机构)以及在美国境内的非美国人”。显然,BWC并不属于ITSR所界定的美国人,OFAC仅仅依据BWC在美国申请破产就将其视为美国人,扩大了对美国人的解释,也再一次说明了与美国制裁对象开展业务的风险。制裁政策的复杂性以及美国各政府部门执行制裁政策的灵活性,要求我国企业在开展涉及美国制裁对象的业务(并不都违反美国制裁政策)时,必须非常审慎,确保没有任何美国因素卷入。

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