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美国经济制裁对象、制裁方式以及运行机制

美国经济制裁体系非常复杂,制裁对象众多,可以归纳为特定的国家、特定的行业或物品以及特定的个人或实体;与上述三种制裁对象相对应,美国经济制裁方式可以分为全面制裁、行业和物品制裁以及“聪明”制裁三种类型。本文旨在梳理美国经济制裁对象和制裁方式,并试图以美国对俄罗斯经济制裁为例,探寻美国经济制裁运行规律。

一、美国经济制裁对象和经济制裁方式

如前所述,美国经济制裁方式可分为三种类型,全面制裁、行业或物品制裁以及“聪明”制裁,这三种制裁方式对一国的经济发展影响程度呈递减的趋势,而制裁的针对性呈递增的趋势。

(一)全面制裁

全面制裁是指美国政府对特定的国家进行全面贸易限制,未经许可,美国人不得开展与受制裁国家有关的任何业务,美国人(主要是银行)还需要冻结受制裁国家的政府资产。对特定的国家进行全面制裁是美国经济制裁政策不同于其他制裁政策的两个显著特点之一(另一个显著特点是域外适用)。目前,美国对伊朗、古巴、苏丹、叙利亚、朝鲜等国家进行全面制裁。根据奥巴马离任前发布的13761号行政命令,2017年7月12日,美国政府可能会解除对苏丹的全面制裁。另外,美国政府在克里米亚地区并入俄罗斯后,也对克里米亚地区进行全面贸易禁运。

上述国家被美国进行全面制裁,存在一定的共性:一是现在或曾经被美国政府认定为“支持恐怖主义的国家”(state sponsor of terrorism),伊朗、叙利亚和苏丹仍在“支持恐怖主义的国家”名单中,朝鲜、古巴分别于2008年、2015年被从名单中移除,最近美国政府又威胁要将朝鲜重新纳入“支持恐怖主义的国家”名单中;二是上述国家的政府现在或曾经与美国政府存在敌对关系;三是伊朗、朝鲜、叙利亚属于美国政府防止大规模杀伤性武器扩散的主要对象,防止大规模杀伤性武器扩散是美国外交政策优先事项之一。

虽然上述国家都属于美国全面制裁对象,但美国政府对上述国家的制裁政策仍存在一定的差别,这种差别主要体现在:美国政府对非美国人开展与伊朗、朝鲜、叙利亚大规模杀伤性武器扩散、与SDN名单伊朗个人或实体、与伊朗革命卫队以及与伊朗和朝鲜部分行业有关的业务进行次级制裁,非美国人开展与苏丹和古巴相关的业务不属于美国次级制裁的范畴。

(二)行业或物品制裁

除了全面制裁,美国政府对于部分国家进行行业或物品制裁,包括两个层面:一是出口管制,是从产品和技术的角度限制美国特定产品和技术的出口(并不都针对美国制裁对象),主要由美国国务院、商务部BIS具体执行,其中,美国国务院负责军用产品和技术的出口管制,美国商务部BIS负责军民两用产品和技术的出口管制;二是进出口限制,具体由美国财政部OFAC执行,OFAC负责的进口限制主要针对相关国家的支柱产业,限制其进入美国市场,如禁止美国人从缅甸进口翡翠和红宝石,OFAC负责的出口限制主要针对相关国家急需的产品或技术,如禁止美国人为部分俄罗斯石油开发提供产品和服务。美国国务院、商务部负责的出口管制与美国财政部负责的进出口限制之间存在一定的交叉重合。例如,中兴通讯未经许可将美国的产品转运至伊朗,既被BIS认定违反了美国出口管制法规(Export Administration Regulations),又被OFAC认定违反Iranian Transactions And Sanctions Regulations,BIS和OFAC都对中兴通讯进行了重罚。

(三)“聪明”制裁

“聪明”制裁(smart sanction)也被称为针对性制裁(targeted sanction),直接将矛头指向损害美国国家利益的特定的个人或实体,具体做法就是将其纳入各种制裁名单中,以实现精准打击,避免误伤。目前,美国经济制裁政策的主要执行机构——美国国务院、财政部和商务部,均发布了制裁名单,其中美国国务院发布违反大规模杀伤性武器不扩散政策的个人和实体名单,美国财政部发布SDN名单和Consolidated Sanctions List(包括FSE、SSI、NS-PLC 、561、13599 和 NS-ISA List),美国商务部发布the Entity List、Denied Persons List和Unverified List。对于上述名单中的个人或实体,美国政府采取不同的制裁措施。例如,对于SDN名单中的个人或实体,未经许可,美国人不得与其开展任何业务,且必须冻结其资产,美国政府对非美国人开展与SDN名单中的伊朗个人或实体相关的业务进行次级制裁;对于FSE名单中的个人或实体,未经许可,美国人同样不得与其开展任何业务,但并不需要冻结其资产;对于13599名单中的伊朗个人和实体,未经许可,美国人不得与其开展任何业务,且必须冻结其资产,但是,美国政府并不会对非美国人开展与13599名单中的伊朗个人或实体有关的业务进行次级制裁。

二、美国经济制裁运行机制

美国经济制裁所依持的是美国的市场、产品、技术和金融系统等,主要方式是切断美国制裁对象与美国之间的联系,既限制美国人与美国制裁对象的直接业务往来,也限制非美国人在一定情况下与制裁对象间的业务往来,最终目的是促使美国制裁对象按照美国的设想改变行为。为了更好地理解美国经济制裁运行机制,下面将结合美国对俄罗斯经济制裁政策予以说明。

(一)美国对俄罗斯经济制裁的基本情况

美国对俄罗斯的经济制裁源于2014年初克里米亚地区公投并寻求并入俄罗斯。2014年3月6日,时任美国总统的奥巴马签署13660号行政命令,开始对俄罗斯进行经济制裁。随着克里米亚地区并入俄罗斯、乌克兰东部地区动乱不断加剧,奥巴马先后签发13661、13662和13685号行政命令,并签发乌克兰自由支持法令2014 (Ukraine Freedom Support Act of 2014),加大对俄罗斯的制裁力度。除了在乌克兰内部叛乱、克里米亚并入俄罗斯这两个事件上存在冲突外,美国与俄罗斯在叙利亚内战、网络攻击、俄罗斯涉嫌干涉美国大选等方面也存在严重的冲突,为此,美国政府针对网络攻击专门设定了Cyber-related Sanctions项目,2017年1月10日美国部分参议员因认定俄罗斯通过网络攻击影响2016年美国总统大选而向美国参议院提交了Countering Russian Hostilities Act of 2017,该法案如生效并被美国政府执行,美国将大幅度加强对俄罗斯的经济制裁。鉴于美国与俄罗斯在上述事件上存在严重的分歧,美国对俄罗斯的经济制裁政策存在很大的变数。

(二)美国对俄罗斯经济制裁的主要内容

美国对俄罗斯的经济制裁既不同于对伊朗、古巴等的全面制裁,又不同于美国政府一般性的制裁项目,如对津巴布韦、委内瑞拉等国的制裁。美国对俄罗斯的经济制裁力度比全面制裁要小,但比一般性的制裁项目要大。在美国对俄罗斯经济制裁中,美国政府对制裁对象的选择、制裁方式的运用以及次级制裁的搁置在一定程度上有助于我们理解美国经济制裁运行机制。

1、制裁对象的选择

虽然克里米亚地区并入俄罗斯、美国指责俄罗斯干涉美国大选(这在美国历史上是前所未有的),但是,美国政府尚没有对俄罗斯进行全面制裁,美国政府上述选择主要是因为俄罗斯比伊朗、古巴等国更强的综合国力,美国政府还需要俄罗斯在重大国际事务中的合作。目前美国对俄罗斯的经济制裁对象主要为俄罗斯部分政府官员、军队领导人、企业负责人以及金融行业、能源行业和军工行业,将部分俄罗斯个人或实体纳入SDN名单、Sectoral Sanctions Identification List(SSI list)等。另外,美国还对克里米亚地区进行投资限制和全面贸易禁运。美国政府选择制裁俄罗斯能源行业和军工行业,在一定程度上是因为这两个行业是俄罗斯支柱产业。

2、制裁方式的运用

美国对俄罗斯经济制裁最显著的特征是对俄罗斯部分行业、个人和实体进行部门制裁(Sectoral sanctions),部门制裁主要有两种形式,一是特别针对俄罗斯新设了SSI 名单,二是禁止美国人为俄罗斯开发深海及北极石油、页岩气等提供技术和服务。SSI名单不同于我们熟知的SDN名单,美国政府主要是对SSI名单中的俄罗斯个人或实体进行融资限制,并不要求美国人冻结SSI名单中个人或实体的资产,也不完全禁止美国人与SSI名单中的个人或实体进行交易。目前,在SSI名单中主要是俄罗斯一些重要的能源、金融和军工企业,如世界上最大的天然气开采企业——俄罗斯天然气工业公司、俄罗斯最大的银行——俄罗斯储蓄银行、俄罗斯最大的石油公司——俄罗斯石油公司等。美国政府限制了SSI名单中的俄罗斯个人或实体从美国获得融资(欧盟有类似限制),一定程度上限制了上述实体以及上述实体所在行业的发展(俄罗斯大企业依赖欧美金融市场),但又没有将俄罗斯天然气工业公司等俄罗斯最重要的企业纳入SDN名单,没有完全截断这些企业与美国间的经济往来,体现了美国经济制裁政策的灵活性,既有针对性地打击俄罗斯重点行业、重点企业,又努力避免与俄罗斯间的冲突失控,为在乌克兰冲突中的可能合作留有空间。另外,美国商务部BIS也针对俄罗斯采取了部分出口管制措施,如将部分俄罗斯企业纳入Entity List等。

3、次级制裁的搁置

乌克兰自由支持法令要求美国总统对非美国人开展与俄罗斯军事工业有关的部分业务进行次级制裁(具体将对哪些非美国人进行次级制裁由美国总统决定),并授权美国总统可对大规模投资俄罗斯石油设施的行为以及外国金融机构为上述业务或行为提供金融服务的做法进行次级制裁,但奥巴马基于国家利益考虑,搁置了上述授权。如进行次级制裁,在一定程度上能够更好地实现对制裁对象的全方位封锁,但可能会恶化美国政府与第三国政府间的关系,同时加剧与制裁对象间的冲突,因此,美国政府在对非美国人进行次级制裁时相对比较谨慎。奥巴马放弃行使次级制裁授权,应是考虑到了欧盟、中国等与俄罗斯存在密切的经贸关系,同时避免美国和俄罗斯关系的进一步恶化。

美国政府在选择制裁对象、运用制裁方式时,均经过慎重的评估,以更好地促进制裁目的的实现。对于美国经济制裁运行机制的理解,有助于我们更好地熟悉和掌握具体经济制裁政策,更好地应对美国经济制裁风险。

 

 

 

 

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