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美国政府执行《以制裁反击美国敌人法案》中对俄罗斯经济制裁的情况(一)

2017年8月2日,美国总统特朗普签署《以制裁反击美国敌人法案》(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act,以下简称CAATSA 或“《法案》”),《法案》包括三部分内容,分别为对俄罗斯的经济制裁、对伊朗的经济制裁和对朝鲜的经济制裁。其中影响最大的为对俄罗斯经济制裁部分,《法案》大幅度扩大了对俄罗斯经济制裁,对非美国人开展涉俄罗斯业务造成严重不利影响。鉴于《法案》的成效主要取决于美国政府的执行,笔者将持续跟踪美国政府执行《法案》中对俄罗斯经济制裁的情况,评估其对我国企业开展涉俄罗斯业务的影响。

一、美国政府部门执行《法案》进展情况

截至2017年11月1日,美国国务院、财政部等部门已通过发布CAATSA Section 231(d) List、修改指令、出台FAQs和指引等方式,落实《法案》相关要求。

(一)美国国务院发布CAATSA Section 231(d) List及相关指引

1、相关背景

CAATSA Section 231规定,美国总统应当对在《法案》正式施行(2017年8月2日)后、在知晓或应当知晓(knowingly)的情况下、与代表(part of or operating for or on behalf of)俄罗斯防务部门和情报部门的个人或实体进行重大交易(significant transaction)的个人或实体(含非美国个人或实体)进行制裁。9月29日,特朗普将执行Section 231的权力授予美国国务卿,美国国务卿在执行时需要和美国财政部长磋商。Section 231的规定在具体执行时需要澄清两个问题:一是如何判断是否与代表俄罗斯防务部门和情报部门的个人或实体进行了交易?二是如何判断是否构成了重大交易? 10月27日,美国国务院发布CAATSA Section 231(d) List [1] 和相关指引,对上述问题予以一定程度的澄清。

2、CAATSA Section 231(d) List中的俄罗斯实体以及限制性措施

CAATSA Section 231(d) List包含39家俄罗斯实体,其中防务部门33家,情报部门6家,包括俄罗斯最大的军火出口商Rosoboronexport JSC,世界闻名的苏霍伊航空集团等。据Debevoise & Plimpton律师所统计,这些实体中,有19个已经被纳入SDN名单中,有9个已经被纳入SSI名单中,另有11个既不在纳入SDN名单中又不在SSI名单中。对于CAATSA Section 231(d) List中的俄罗斯实体,如果既不在SDN名单中又不在SSI名单中,美国国务院和财政部并无资产冻结或融资限制要求。美国国务院和司法部制裁的是在知晓或应当知晓的情况下与CAATSA Section 231(d) List中实体开展重大交易的其他个人或实体,如与俄罗斯军工企业业务往来比较频繁的印度、越南、委内瑞拉等国的军工企业 [2]

3、被认定违反CAATSA Section 231的条件以及可能面临的不利后果

被认定违反CAATSA Section 231需要满足三个条件:一是交易对手在CAATSA Section 231(d) List(美国国务院没有明确是否包括名单中的实体拥有或控制的企业);二是在知晓或应当知晓 [3] 的情况下从事的交易;三是从事的是重大交易。在问答中,美国国务院对于何为“重大”进行了说明。美国国务院并没有为“重大交易”设定数量上的门槛 [4] ,而是强调要综合考虑交易的总体情况,并进行个案分析。美国国务院在决定是否制裁时会考虑以下因素(包括但不限于):交易对美国国家安全和外交政策利益的重要性;交易的性质和规模;交易与俄罗斯防务或情报部门的关联性以及对其重要性。美国国务院还特别强调,在执行初期,重点关注具有防务或情报性质(defense or intelligence nature)的交易。CAATSA Section 231要求美国总统在2018年1月29日(含)后对被认定违反CAATSA Section 231的个人或实体进行制裁,主要包括:出口许可限制、美国进出口银行融资限制、美国政府采购限制、交易(如外汇交易、资金支付)限制以及对其高管的出入境限制等。

(二)美国财政部OFAC修改13662号行政命令的指令1、2、4

根据《法案》要求,美国财政部OFAC于2017年9月29日和10月31日分别对13662号行政命令的指令1、2和4进行了修改,修改后的指令,进一步收紧对俄罗斯金融企业、能源企业以及深海、北极近海以及页岩石油开采项目的融资限制。虽然上述指令的修改对俄罗斯企业获得美国资金造成了不利影响,但是,上述指令并不适用于非美国人,不具有域外效应。

(三)美国财政部发布FAQs解释《法案》中的部分关键词汇

《法案》中包含大量针对非美国人开展与俄罗斯部分业务进行次级制裁的条款,如Section 226,228,231,233 [5] 等。在这些章节中,有很多的概念需要美国政府部门在具体执行时进行澄清,如“investment,” “facilitates,” “unjustly benefits,”“significant transaction” “significant financial transaction,” “knowingly,” “foreign person,” “materially violate,” “facilitates . . . for or on behalf of,” “deceptive or structured transaction”等。为便于执行,2017年10月31日,美国财政部OFAC针对Section 226,228,233,发布FAQs,对上述关键词汇予以解释。如前所述,美国国务院针对Section 231也发布了FAQs,并就其中的“significant transaction”进行了解释。美国政府部门澄清上述关键词汇,有助于《法案》适用对象更好地理解《法案》,进而减少被认定违反《法案》的风险。

二、对我国企业的影响及应对建议

如前所述,美国财政部OFAC修改指令1、2、4并没有对我国企业开展俄罗斯业务造成重大影响,另外,《法案》中关键词汇的澄清主要是有助于适用对象理解《法案》。对我国企业影响较大的是美国国务院发布CAATSA Section 231(d) List,使我国相关企业不得不认真对待与CAATSA Section 231(d) List中俄罗斯实体开展业务的风险。

(一)审慎评估与CAATSA Section 231(d) List中俄罗斯实体开展业务的风险

美国对俄罗斯经济制裁是单边制裁(非联合国制裁),对于单边制裁,我国企业并无法律上的义务去遵守。然而,鉴于美国推行经济制裁域外适用(霸权主义的集中体现),如我国企业被认定违反CAATSA Section 231,将面临严重的后果,特别是,如果该企业依赖美国的市场、技术、资金和美元的话。对于上述风险,需要正视,而不能掩耳盗铃。另外,在评估时,将面临两方面的困难:一是限制开展业务的时间是2017年8月2日,而美国国务院公布CAATSA Section 231(d) List是2017年10月27日,如果在 2017年8月2日至10月27日间与名单中的实体开展“重大交易”,是否会被认定违反CAATSA Section 231?如果在此期间的订立的合同需要继续履行该如何处理?二是现在的制裁黑名单数据库供应商将如何处理CAATSA Section 231(d) List,因为名单中的实体有的在SDN名单中,有的在SSI名单中,有的既不在SDN名单中又不在SSI名单中,如处理不好,将会为使用者造成严重不便。

(二)高度关注涉俄罗斯业务的风险

《法案》设定的次级制裁范围之广,仅次于美国曾对伊朗(JCPOA正式执行后已经大部分搁置)和美国现对朝鲜的次级制裁,并且《法案》中有大量强制性次级制裁要求,这在美国制裁法律史上是前所未有的,另外,《法案》还为美国政府执行设定了时间表,足见美国国会在对俄罗斯经济制裁问题上的强硬。目前,美国政府已经开始落实《法案》要求,《法案》要求美国总统在2018年1月29日(含)后对被认定违反CAATSA Section 231的个人或实体进行制裁,对此,我国企业必须高度警惕。近日,美国国务院又针对CAATSA Section 225,232出台指引,笔者将持续进行跟踪评估。在此,需要说明一点是,研究、评估美国经济制裁政策及其对我国企业的影响,是为了避免成为美国经济制裁不必要的牺牲品,而非认可美国经济制裁政策,特别是在我国很多企业依赖美国市场、技术、资金和美元的情况下。



[1] CAATSA Section 231(d)要求美国总统在CAATSA施行后60天内通过签发法规或指引的方式列明代表俄罗斯防务部门和情报部门的个人或实体,美国国务院发布名单的时间比CAATSA规定的时间(10月1日)要晚。

[2] 2016年俄共向世界50多个国家出口总价值为130多亿美元的武器和军事装备,主要军工出口对象为印度、越南、委内瑞拉等国家。

[3] “应当知晓”更多的是美国经济制裁政策对于适用对象的风险管控要求,即适用对象是否建立了健全的风险管控机制,是否进行了充分的尽职调查等,针对非美国人开展与伊朗有关业务的次级制裁政策解释中,美国国务院曾提出“尽职调查”例外。

[4] 未设立数量上的门槛,也是为了保留一定程度的灵活性,毕竟经济制裁与外交政策紧密相关。

[5] 还有其他部分章节涉及次级制裁,因与本文关联不大,在此不做赘述。

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