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美国财政部OFAC2003-2017年经济制裁处罚分析

作为美国经济制裁政策的主要执行机构,美国财政部海外资产控制办公室(The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury,简称“OFAC”)为维护美国国家安全和国家利益,对被认定违反美国经济制裁政策的美国人(含企业)及非美国人(含企业)进行民事处罚。从2003年1月1日至2017年12月31日,OFAC网站共公布处罚案例891起,处罚总金额43.475亿美元。2017年3月7日,OFAC首次对我国企业进行重罚。随着我国企业“走出去”的步伐不断加快,我国企业被OFAC处罚的可能性也在加大。本文对OFAC网站上公布的2003-2017年所有处罚案例进行整理分析,旨在剖析OFAC处罚的内在规律。

一、相关说明及基本情况

(一)相关说明

OFAC网站上公布的2003-2008年处罚数据并不完整,各年份数据格式也不统一,处罚金额相对于2009 -2017年过少,尤其是很少涉及到非美国人,而本文的研究重心在OFAC对非美国人的处罚方面,因此,对于2003-2008年的数据,仅进行处罚数量和金额上的分析。对于OFAC网站上公布的2009-2017年处罚数据,本文从处罚数量、处罚金额、被处罚企业所在国家、被处罚企业所处行业、所涉及到的制裁项目、受罚原因以及是否进行主动披露等维度进行分析。

(二)基本情况

1.2003年至2017年处罚金额概况

从2003年1月1日至2017年12月31日,OFAC做出的处罚总金额为43.475亿美元,其中2012年和 2014年均超过了10亿美元。2009年是一个分水岭,2003-2008年处罚总金额仅为0.563亿美元,仅有2006年处罚金额超过千万美元,2009-2017年处罚总金额为42.912亿美元,且每年处罚金额都超过千万美元。

图1:2003年-2017年历年处罚金额

2. 2003年至2017年处罚数量概况

从2003年1月1日至2017年12月31日,OFAC共做出891起处罚,其中,2009年是一个分水岭,2003-2008年平均每年做出118次处罚,2009-2017年没有一年处罚数量超过30次,平均每年仅20次。

图2:2003年-2017年历年处罚数量

通过比较图1和图2,我们可以发现,从2009年开始,OFAC减少了处罚次数,加大了处罚力度,处罚更具有针对性。

3.2009-2017年被罚的非美国企业所在国家情况

2009-2017年,OFAC共做出181次处罚,其中美国企业及个人被罚142次,非美国企业被罚39次,分布在英国、加拿大、荷兰、法国、瑞士等19个国家。非美国企业被罚的次数远远少于美国企业,没有出现非美国的个人被OFAC处罚的情形。

图3:2009-2017年被罚的非美国企业所在国家分布(按照数量排序)

4. 2009-2017年被罚的非美国企业所处行业情况

2009-2017年,有39家非美国企业被罚,分布在银行、能源、航空、通讯、证券期货等14个行业,其中,银行有19家,占了近一半。

图4:2009-2017年被罚的非美国企业所处行业分布情况

5.2009-2017年非美国企业被罚所涉及到的制裁项目

2009-2017年,非美国企业被罚涉及到伊朗、古巴、苏丹、缅甸、利比亚等10个制裁项目,主要集中在伊朗、古巴、苏丹、缅甸等4个制裁项目。

图5:2009-2017年非美国企业被罚涉及到的制裁项目

6.2009-2017年非美国企业被罚原因

2009-2017年,非美国企业被OFAC处罚的原因分为三种:一是非美国企业利用美国金融系统为受美国制裁的国家或美国制裁对象提供服务;二是非美国企业将美国产品或服务出口、转出口到受美国制裁的国家或美国制裁对象;三是非美国企业为美国企业拥有或控制,违反了美国对古巴或伊朗的经济制裁政策。具体情况如下图所示:

图6:2009-2017年非美国企业被罚原因

7.2009-2017年非美国企业主动披露情况

被认定违反美国经济制裁政策的企业主动披露(voluntary disclosure)情况是OFAC是否处罚以及是否减轻处罚的重要考量因素,近6成的被罚非美国企业没有进行主动披露,这是非美国企业被重罚的比例较高的一个重要因素。

图7:2009-2017年非美国企业主动披露情况

二、相关分析

通过分析2009-2017年OFAC对非美国人的处罚数据,我们可以从中窥见一些有意思的规律或现象。

(一)非美国企业是OFAC主要处罚对象

2009-2017年,被罚的美国企业(含个人)数量达到了142个,非美国企业仅有39个。然而,在处罚金额方面,被罚金额前10名的企业没有一家美国企业,被罚金额超过1000万美元的18家企业中,美国企业仅有3家。这九年中,非美国企业被罚了40.158亿美元,美国企业仅被罚了2.754亿美元,其中,有六年非美国企业被罚金额占比超过了95%。通过上述分析,可以看出,虽然有更多的美国企业被罚,但非美国企业被重罚可能性更大。

图8:2009-2017年非美国企业被罚金额占比

(二)与受制裁国家之间的业务往来是非美国企业被罚的主要原因

如图5所示,2009-2017年,非美国企业被罚主要涉及到伊朗、古巴、缅甸和苏丹等4个制裁项目,伊朗、古巴、缅甸和苏丹现在或曾经是美国全面制裁的国家。2009-2017年,非美国企业被罚尚未涉及到朝鲜和俄罗斯,主要是因为OFAC处罚具有一定的滞后性,可以预见,未来几年会有非美国企业因朝鲜、俄罗斯业务而被OFAC处罚。

(三)银行业是OFAC处罚的重灾区

如图4所示,2009年-2017年,有19家非美国银行被OFAC处罚,占被罚的非美国企业的数量近一半,另有17家美国银行被罚,包括花旗银行、富国银行、摩根大通银行和美国银行。从罚款金额上来看,被罚金额排名前十的企业均为银行,19家非美国银行被罚了38.23亿美元,占非美国企业被罚总金额的95.19%。

图9:2003-2017年被罚金额排名前十的企业

(四)企业被罚可能性与其国际化程度正相关

如图3所示,被罚的非美国企业主要分布在英国、加拿大、荷兰、法国、瑞士、新加坡、日本、阿联酋、意大利、瑞典、卢森堡、德国、比利时等发达国家以及中国、印度、俄罗斯、土耳其等主要的发展中国家,这些国家对外开放程度相对较高,国际化的企业相对比较多,比较容易触碰美国经济制裁政策。例如,众多国际性大行被重罚,我国唯一被OFAC处罚的企业中兴通讯就是一家国际化程度非常高的企业。

(五)外交因素并非OFAC处罚时关注的重点

不同于次级制裁,OFAC在对非美国企业做出民事处罚时较少考虑外交因素,这主要是因为OFAC主要处罚的是与美国存在连接点的非美国企业,这些企业要么使用美国的技术、产品或金融系统,要么为美国企业拥有和控制,在OFAC看来,这些被罚企业的行为属于“吃美国的饭,还砸美国的锅”。所以,我们可以看到,很多美国盟国的企业被OFAC重罚,英国的企业被OFAC罚的数量最多,法国的企业被OFAC罚的金额最大。

表1:被处罚的非美国企业所在国家分布(按照处罚金额排序)

国家名称

处罚总金额(美元)

法国

1293833071

英国

935608197

荷兰

676662698

瑞士

537700100

德国

258660796

卢森堡

151902000

中国

100871266

新加坡

12442416

俄罗斯

9492525

日本

8801014

意大利

2949030

阿联酋

2355000

加拿大

1141598

澳大利亚

855000

土耳其

750000

开曼群岛

304706

比利时

204277

瑞典

125000

印度

17500

    上述分析主要是基于数据的分析,可能并不全面,但是也能为我们了解、掌握OFAC处罚内在规律提供一定的帮助。

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