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如何应对美国经济制裁的域外适用

北京时间2018年5月9日,美国政府单方面退出伊朗核协议,并重启针对非美国人与伊朗核相关的次级制裁(适用于与美国没有连接点的非美国人)。美国政府的上述举动,对非美国人在次级制裁搁置期(2016年1月16日至2018年5月9日)开展的、目前未了结的伊朗业务造成极大困扰,同时也使非美国人未来开展伊朗业务面临极大的经济制裁风险。次级制裁是美国经济制裁域外适用(适用于非美国人在美国境外的行为)的极致表现,美国经济制裁域外适用则是美国霸权主义和强权政治的集中表现。针对美国经济制裁域外适用,中国该如何应对?他山之石,可以攻玉。美国经济制裁域外适用由来已久,遭到很多国际组织和国家的反对。部分国际组织和国家采取针对性的举措,尽可能减少美国经济制裁域外适用对受其管辖的企业的不利影响。其中,欧盟和瑞士的做法值得我们学习和借鉴。

针对美国经济制裁域外适用,欧盟多措并举,多管齐下。首先,欧盟针对美国经济制裁域外适用颁布了阻却法(blocking statutes)。1996年,针对美国新近出台的、具有域外管辖权的《赫尔姆斯——伯顿法》和《达马托法》,欧盟理事会颁布了《反对第三国立法域外适用的条例》,明确要求欧盟成员国的国民、企业以及欧盟境内的任何人都不得遵守附录中所列明的外国具有域外管辖权的法律法规(全部是美国法律法规),明确规定任何欧盟以外的法院根据附录所列明的法律法规做出的判决不得在欧盟境内被承认。2018年5月18日,为减少美国重启与伊朗核相关的次级制裁对开展伊朗业务的欧盟企业的不利影响,欧盟委员会宣布启动正式程序,将《反对第三国立法域外适用的条例》适用于美国重启的与伊朗核相关的次级制裁。其次,欧盟力求通过WTO争端解决机制来解决美国经济制裁域外适用引发的争端。欧盟认为美国经济制裁域外适用剥夺了欧盟企业依据WTO规则享有的与美国制裁对象进行自由贸易的权利,违反了WTO的基本原则。1996年,欧盟除了颁发《反对第三国立法域外适用的条例》,还针对《赫尔姆斯——伯顿法》,向WTO提出争端解决请求。再次,欧盟充分利用美国经济制裁法律中的总统豁免权为欧盟企业争取豁免。美国国会针对特定国家制定的经济制裁法律,如前述的《赫尔姆斯——伯顿法》和《达马托法》,美国政府搁置、重启与伊朗核相关的次级制裁所依据的《伊朗全面制裁、问责、撤资法》、《伊朗自由和反扩散法》、《伊朗威胁削减和叙利亚人权法》等,以及广受关注的《以制裁反击美国敌人法》,均授予美国总统豁免权。美国总统基于国家利益的考虑,可以搁置上述法律中的次级制裁措施,如为落实伊朗核协议中的承诺,2016年1月16日,美国总统搁置了与伊朗核相关的次级制裁;美国总统还可以豁免次级制裁措施对部分企业的执行,如1998年,经欧盟积极争取,时任美国总统的克林顿不顾美国国会的强烈反对,免除了《达马托法》第四条(任何人都不得向伊朗、利比亚的石油、天然气领域投资超过4000万美元,否则就要受到该法规定的处罚)对法国道达尔公司的执行。最后,欧盟在部分经济制裁政策上与美国协调一致。尽管美国和欧盟在经济制裁方面存在很多分歧,如欧盟反对美国经济制裁域外适用,反对美国单方面退出伊朗核协议、重启与伊朗核相关的次级制裁,但是,因意识形态和价值观的相似,美国和欧盟在部分经济制裁政策的制定方面协调一致、充分合作,如2018年5月9日以前对伊朗的制裁政策,目前对朝鲜、俄罗斯、叙利亚的制裁政策。这种协调一致,一方面可以使欧盟在经济制裁豁免方面能够获得美国政府的倾斜,另一方面因欧盟和美国部分经济制裁政策非常相似,欧盟企业如遵守欧盟经济制裁政策,则其被认定违反美国经济制裁政策的可能性将大大降低。

与欧盟相比,瑞士缺乏与美国叫板、谈判的实力,但瑞士企业,尤其是瑞士金融企业,国际化程度又非常高,瑞士不得不走不同于欧盟的另一条路。瑞士没有颁布专门的阻却法,主要通过规范、约束本国企业的方式,尽可能减少美国经济制裁域外适用对瑞士企业的负面影响首先,瑞士金融监管机构提醒瑞士金融企业高度关注跨国经营面临的经济制裁风险。瑞士金融监管部门认为,2009年(美国大幅度加强经济制裁处罚力度,瑞士信贷和英国劳埃德银行被重罚)以来,跨境金融服务所面临的经济制裁风险显著增加,瑞士金融企业必须予以高度关注,评估跨境金融服务所面临的经济制裁风险。其次,瑞士金融监管政策明确要求瑞士金融机构在提供跨境金融服务过程中,必须采取有效措施管控经济制裁风险,否则将对其采取监管措施。瑞士金融监管政策要求瑞士金融机构必须识别、限制、管控经济制裁风险,并建立有效的内控系统,如瑞士金融机构被他国政府认定违反了他国的经济制裁政策,瑞士金融监管机构可以其内控存在缺陷为由,要求其(银行)追加资本,限制其业务范围,并追究相应高管和员工的责任。最后,瑞士金融监管机构积极配合美国经济制裁执法行动,并对被认定违反美国经济制裁政策的法国巴黎银行(瑞士)采取监管措施。在美国经济制裁执行机构对瑞士信贷银行及法国巴黎银行(瑞士)进行调查、处罚的过程中,瑞士金融监管机构积极配合美方的行动,并对上述机构进行跟踪调查。2014年,在美国政府对法国巴黎银行(其违规行为主要由法国巴黎银行(瑞士)进行)处以巨额罚款后,瑞士金融监管机构要求法国巴黎银行(瑞士)针对运营风险追加资本,在两年内不得与受美国、欧盟制裁的公司和个人开展业务,并调查其董事会、管理层及员工在违规中的责任。

中国不同于欧盟,也不同于瑞士。与欧盟相比,中国与美国在价值观和意识形态上存在重大差异,中美之间各方面的竞争也在不断加剧,因此,对于不属于联合国范畴的经济制裁政策,中美无法做到步调一致。与瑞士相比,中国有与美国叫板、谈判的实力。因此,对于欧盟和瑞士的经验,我们需要结合中国的实际,予以借鉴。首先,建议审慎制定针对美国经济政策域外适用的阻却法。除欧盟外,还有英国、墨西哥、加拿大等国针对美国经济制裁域外适用制定了阻却法。这些阻却法是否能够起到设想的、保护受其管辖的企业的作用,学界、企业界没有统一的结论,相反,可能使受其管辖的企业处于两难的境地。尽管欧盟委员会表示将启动阻却法,减少美国重启伊朗核相关的次级制裁对欧盟企业的负面影响,但是,法国道达尔等欧盟企业还是考虑退出伊朗市场。如法国道达尔以美国次级制裁为由退出伊朗市场,则可能因违反阻却法而面临法国政府的处罚,处境非常尴尬。其次,建议充分利用美国经济制裁法律中的总统豁免权。2012年,中国、日本等20个伊朗石油主要进口国与美国政府达成协议,上述20国承诺减少从伊朗的石油进口,美国总统则给予上述20国从伊朗进口原油的豁免。美国重启与伊朗核相关的次级制裁后,表示将根据各国在180天的制裁缓冲期从伊朗进口原油情况来决定是否给予相关国家豁免。伊朗是中国石油进口的重要来源地,为保障从伊朗石油进口的安全,中国政府需要就此与美国政府进行充分协商。再次,建议在必要时诉诸于WTO争端解决机制。虽然我们不能奢望美国政府会为了遵守WTO原则而在经济制裁方面做出大的妥协,但是,诉诸于WTO争端解决机制,可能会为我们在与美国政府谈判过程中赢得一定的主动,毕竟,美国政府不能完全置其发起设立的WTO于不顾。最后,也是最重要的,建议监管部门强化经济制裁风险防范的责任追究。中兴通讯的惨痛遭遇值得中国政府和企业警醒。中国企业在国际化的过程中,必须做到自担风险。考虑到中国企业走出去的步伐在不断加快,为避免中兴通讯的惨剧再次发生,建议中国监管部门(包括金融监管部门、国有资产监督管理部门等)参考瑞士的做法,在监管政策中加入防范经济制裁风险的要求,对于被认定违反境外经济制裁政策的监管对象,采取相应的监管措施,追究应承担责任的高管、员工的责任。

近年来,随着中美间竞争的加剧,美国政府不断强化对中国企业的制裁、处罚力度,可以预见,如不能有效应对美国经济制裁的域外适用,未来会有更多的中国企业被美国政府制裁、处罚。对此,我们需要早做筹划,建立一套成熟的应对美国经济制裁域外适用的机制,为中国企业走出去提供有力的支持和保障。

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