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美国经济制裁的授权程序

为了更好地理解美国经济制裁政策和美国政府的经济制裁执行措施,我们需要熟悉美国经济制裁的授权程序。美国经济制裁的授权程序可以分为两个层面:美国国会对美国总统的授权、美国总统对内阁成员(主要为美国国务卿和财政部长)的授权。为了更好地理解美国经济制裁的授权程序,我将简要剖析美国政府搁置、重启与伊朗核相关的次级制裁过程中的授权程序。

一、美国国会对美国总统的授权

美国国会对美国总统的授权主要通过制定与经济制裁有关的法律的方式来实现的。美国国会制定的、与经济制裁有关的法律可以分为两种:一种为一般性的制裁法律,这些法律并未明确具体的制裁对象、制裁措施,主要包括《与敌国贸易法》《国际紧急经济权力法》《联合国参与法》,对于一般性的制裁法律给予美国总统的授权,我们称之为概括性授权;另一种为专门性的制裁法律,即针对具体制裁对象而制定的法律,这些法律数量众多,如针对伊朗就有《伊朗制裁法》《伊朗全面制裁、责任和撤资法》《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》《伊朗自由和反扩散法》等,对于专门性的制裁法律给予美国总统的授权,我们称之为专项授权。

(一)概括性授权

在美国,经济制裁作为一种重要的外交政策工具,一直以来为美国总统所主导使用。美国国会制定《与敌国贸易法》和《国际紧急经济权力法》,分别授权美国总统在战争时期和和平时期对发生在美国境外的、损害美国国家利益的行为进行经济制裁;制定《联合国参与法》,授权美国总统采取经济制裁措施落实联合国安理会制裁决议。上述一般性的制裁法律并未直接针对某个国家、行业、个人或实体,而是授权美国总统可以采取经济制裁的手段来应对美国国家利益和安全面临的挑战。美国总统根据上述法律授权,主要通过发布行政命令(Executive Order)的方式来对制裁对象进行经济制裁。1979年初,伊朗爆发了伊斯兰革命,美国支持的巴列维政府被推翻,霍梅尼建立了政教合一的伊斯兰共和国,美伊关系开始恶化。1979年11月4日,德黑兰发生伊朗学生占领美国大使馆、劫持美国外交人员的伊朗人质危机,美伊关系急剧恶化。1979年11月14日,时任美国总统卡特根据《国际紧急经济权力法》和《国家紧急法》(National Emergencies Act)的授权,宣布美国进入紧急状态,并签发12170号行政命令,授权美国财政部冻结伊朗政府、伊朗中央银行及其所控制的企业处于美国司法管辖范围内的资产。美国总统行使《国际紧急经济权力法》的授权进行经济制裁时,必须宣布美国进入紧急状态,并履行相关程序。

(二)专项授权

冷战后,美国国会越来越多地、直接参与对外经济制裁政策的制定,直接针对具体国家,如伊朗、朝鲜、古巴、叙利亚、利比亚、俄罗斯等,制定具体明确的、专门性的制裁法律,这些专门性的制裁法律明确了制裁对象(含行业、个人或实体)、可受制裁的行为(Sanctionable Conduct)等,授权美国总统对从事可受制裁的行为的个人和实体进行制裁。1996年,美国国会制定《伊朗制裁法》,该法明确了制裁对象及可受制裁的行为,如限制伊朗原油开发、炼油、石化等行业的发展,非美国人如开展与上述行业的有关的部分业务,美国总统可以对其进行菜单式制裁(Menu-based Sanctions)。

美国国会直接参与经济制裁政策的制定,限制了美国总统对外经济制裁的自由度,引起了美国总统的不满。为平息这种不满,专门性的制裁法律会给予美国总统一定的豁免权(waivers),即美国总统可以基于国家利益的考虑,豁免对非美国人被认定违反相关制裁法律行为的制裁。在涉伊朗经济制裁法律中,如《伊朗制裁法》《伊朗自由和反扩散法》《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》《2012财年国防授权法》均给予美国总统豁免权。美国总统行使豁免权,需要履行一定的程序,美国总统如未在规定的时间内更新(renew)豁免权,则豁免权失效。特朗普总统上台后,国际社会均担心特朗普总统不再更新上述法律中的豁免权,如特朗普不再更新豁免权,则与伊朗核相关的次级制裁将重启,JCPOA承诺无法得到执行。

另外,需要注意的是,专门性的经济制裁法律对美国总统的授权,可以分为任意性(discretionary)要求和强制性(mandatory)要求,在《以制裁反击美国敌人法》之前,专门性的经济制裁法律中更多的是任意性要求,《以制裁反击美国敌人法》将很多对俄罗斯经济制裁法律中的任意性要求修改为强制性要求。

二、美国总统对内阁成员的授权

美国国会与总统之间是相互制衡的关系,这导致美国经济制裁法律对美国总统的授权相对比较复杂,有强制性要求,也有任意性要求,还有豁免权以及程序性要求等。美国总统与内阁成员之间是上下级关系,美国总统对内阁成员的授权相对比较简单,美国总统授权内阁成员,主要是美国财政部长和国务卿,执行经济制裁政策。以美国财政部为例,美国财政部制定部门条例,落实经济制裁法律、行政命令中的要求。就美国对伊朗经济制裁而言,美国财政部制定了《伊朗资产控制条例》《伊朗交易和制裁条例》《伊朗金融制裁条例》和《伊朗侵犯人权制裁条例》等部门条例。在具体执行时,美国财政部长再将权力授予内设机构,如将SDN名单列名建议、经济制裁违规民事处罚的权力授予OFAC。

三、美国政府搁置、重启与伊朗核相关的次级制裁过程中的授权程序

针对非美国人的、与伊朗核相关的次级制裁是美国对伊朗经济制裁法律的要求,如《伊朗制裁法》《伊朗自由和反扩散法》《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》《2012财年国防授权法》等,美国总统无权直接废止上述经济制裁法律,也就是说,美国总统无法直接终止与伊朗核相关的次级制裁。但因上述经济制裁法律给予了美国总统豁免权,所以,美国总统可以搁置与伊朗核相关的次级制裁。在JCPOA中,美国总统只是承诺将行使上述经济制裁法律给予其的豁免权,搁置针对非美国人的、与伊朗核相关的次级制裁,并承诺,寻求(seek)采取立法行动,修改或废止相关经济制裁法律,最终终止与伊朗核相关的次级制裁。这也意味着,JCPOA正式执行后,美国对伊朗经济制裁法律并没有被废止,一旦新的美国总统不行使豁免权,或退出JCPOA,那么,与伊朗核相关的次级制裁将重启。为了履行JCPOA中的承诺,美国总统授权美国国务卿,签发JCPOA紧急豁免(Contingent Waivers),搁置与伊朗核相关的次级制裁,同时,美国总统还废止了与伊朗核相关的13574、13590、13622、13645行政命令以及13628号行政命令部分内容。

特朗普总统上台后,因其在竞选时一再表达了对JCPOA的不满,国际社会普遍担心其通过消极怠工的方式,即不再更新豁免权,来使JCPOA中的承诺无法得到履行。然而,2018年5月8日之前,尽管很不情愿,特朗普还是如期更新了豁免权。令人意外的是,特朗普总统对待JCPOA的方式非常简单粗暴,既没有消极怠工,也没有利用JCPOA中的Snapback条款,而是直接宣布退出JCPOA,并要求美国国务卿、财政部长等阁员立即采取措施重启与伊朗核相关的次级制裁。美国国务卿主要通过签发JCPOA紧急豁免的方式搁置与伊朗核相关的次级制裁,其重启与伊朗核相关的次级制裁的方式也就是废除JCPOA紧急豁免。

鉴于美国国会越来越多地、直接参与对外经济制裁政策的制定,熟悉美国经济制裁授权程序,有助于我们更好地理解美国经济制裁政策,同时,也有助于我们更好地对美国经济制裁政策可能的调整做出预判。

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