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一、2018年美国经济制裁政策的主要调整及执行情况

(一)美国单方面退出伊朗核协议,全面重启与伊朗核相关的次级制裁

201858日,美国总统特朗普不顾其盟友反对,宣布美国退出2015年由联合国五个常任理事国及德国与伊朗达成的伊朗核协议。美国国务院、财政部根据特朗普总统的要求,于201887日和2018115日分两个阶段重启与伊朗核相关的次级制裁。美国政府单方面退出伊朗核协议,对美国声誉造成严重负面影响,也对非美国人在次级制裁搁置期间开展的、重启时未了结的涉伊朗业务造成重大困扰,也使非美国人未来开展涉伊朗业务面临更为严峻的美国经济制裁风险。在美国退出伊朗核协议后,欧盟、中国和俄罗斯表示将继续遵守伊朗核协议。欧盟甚至升级阻却法,保护欧盟企业与伊朗企业间的业务往来。欧盟上述举措,使众多欧盟企业面临两难处境。

(二)美国将经济制裁的矛头指向俄罗斯政商精英

2018129日,美国财政部根据《以制裁反击美国敌人法案》第241节的要求,向美国国会递交了一份报告(简称“241报告”),241报告列名了114位俄罗斯高官、96位净资产超过10亿美元的俄罗斯寡头,列名的标准包括与俄罗斯现行体制的关联程度、职位高低以及净资产数量。美国财政部表示,241报告并非制裁名单,但可以作为其执行经济制裁政策的参考。201846日,美国财政部OFAC17位俄罗斯政府高官、1家国有军火贸易公司及其控制的1家银行、7位寡头及其控制的12家企业纳入SDN名单,新被纳入SDN名单的17名俄罗斯高官、7位寡头中,有15人出自241报告。不同于以往,201846日被纳入SDN名单或根据OFAC50%规则被视为在SDN名单中的俄罗斯企业国际化程度非常高,严重依赖国际市场,且这些企业自身并未直接参与美国政府认定的俄罗斯敌对活动,其被纳入SDN名单,主要是因为其或其股东与俄罗斯政府关系密切,或是俄罗斯寡头,或属于俄罗斯支柱性企业,如俄罗斯铝业,美国政府认为这些企业需要为俄罗斯政府的敌对行动负责。

20181219日,美国财政部表示在30天内会将En+能源及其子公司俄罗斯铝业和ESE等三家俄罗斯企业从SDN名单中移除。自201846日被OFAC纳入SDN名单到20181219日,En+能源及其利益相关者一直在与美国财政部沟通,并做出各种努力,希望能从SDN名单中移除,目前,已取得初步成效。

(三)美国加大对第三国企业,特别是中国企业开展朝鲜业务的制裁力度

尽管2018612日特朗普与金正恩实现了在任的朝美领导人的首次会晤,然而,2018年,美国对朝鲜的经济制裁力度并没有减缓,OFAC先后11批次将与朝鲜制裁项目相关的个人和实体纳入制裁名单,包括大量的非朝鲜人,特别是把中国、新加坡、中国香港等国家和地区的一些船运公司纳入SDN名单。2018年,美国政府发布了两个朝鲜制裁与执行行动建议,第一建议为2018223日美国财政部与国务院、海岸警卫队联合下发的《与朝鲜航运有关的制裁风险》(Sanctions Risks Related to North Koreas Shipping Practices),第二个建议为2018723日美国国务院与财政部、国土安全部联合下发的《开展与朝鲜供应链有关业务的风险》(Risks for Businesses with Supply Chain Links to North Korea),提示第三国企业关注涉朝鲜业务的风险,第一个建议甚至有中文版本,旨在提醒中国人注意涉朝鲜业务风险。

(四)烟台杰瑞石油服务集团成为第二个被OFAC处罚的中国企业

2018年,OFAC执行动作相对比较迟缓,直到66日才进行第一笔处罚,这可能与OFAC忙于落实特朗普总统关于重启与伊朗核相关的次级制裁的要求相关;处罚力度也相对比较温和,一共进行了7笔处罚,总金额为71,510,561美元,其中,法国兴业银行认缴罚款53,966,916美元。在上述7个处罚案例中,有两个案例需要关注,一是法国兴业银行主动向OFAC披露了部分违规业务,仍被OFAC认定为恶意违规,并遭受美国政府的巨额罚款(美国财政部OFAC、美国检察机关、美联储和纽约州金融服务局总计罚了13.4亿美元);二是烟台杰瑞石油服务集团认缴了2,774,972美元的罚款,成为继中兴通讯之后,第二个被OFAC处罚的中国企业。

(五)美国加大对企业高管经济制裁违规的刑事责任追究

2018年,美国司法部通过加强刑事执法行动来显示其强化对违规企业高管的责任追究的决心。2018516日土耳其Halkbank副总裁Mehmet Hakan Atilla在美国被判入狱32个月。纽约南区地区法院认定,Atilla2010-2015年期间,与他人共谋,通过其所任职的Halkbank,代表伊朗政府和伊朗国家石油公司,使用美国金融系统进行交易,违反了美国经济制裁法律法规。2018121日,华为副董事长孟晚舟被加拿大警方代表美国政府逮捕。美国司法部指控孟晚舟涉嫌欺诈犯罪,即孟晚舟与他人共谋,向银行做出错误陈述,致使银行为华为开展伊朗业务提供服务。20181212日,加拿大法院准许孟晚舟保释。非常值得深思的是,美国在未对上述两位高管所在的企业提起诉讼、处罚的情况下,对这两位高管采取刑事方面的行动。

(六)美国政府新创设了外来势力干涉美国选举制裁项目和尼加拉瓜制裁项目

2018912日,美国总统特朗普签署了第13848号行政命令,创设外来势力干涉美国选举制裁项目,该行政命令授权美国财政部将直接或间接干涉美国选举的个人和实体纳入SDN名单,包括未经授权访问选举基础设施,或秘密散布宣传和虚假信息。20181219日,OFAC依据该行政命令将因干预2016年美国总统选举而被起诉的9名俄罗斯情报官员纳入SDN名单。20181127日,因尼加拉瓜政府对2018418日开始的抗议活动进行暴力镇压,以及奥尔特加政府破坏民主体制和法治、对平民使用暴力以及腐败活动,特朗普总统签署了第13851号行政命令,要求美国财政部将在尼加拉瓜侵犯人权、损害尼加拉瓜民主、法制和稳定的个人和实体纳入SDN名单。201917日,美国财政部OFAC将尼加拉瓜第一夫人及副总统纳入SDN名单。

另外,还需要特别注意的是,2018年,美国政府将制裁的矛头对准了数字货币。特朗普总统于2018319日签发的13827号行政命令禁止美国人参与和委内瑞拉政府签发的数字货币有关的交易。20181128日,OFAC

将两个伊朗人纳入SDN名单,这两个伊朗人帮助恶意参与SamSam勒索软件攻击的人将勒索来的比特币赎金换成伊朗里亚尔;同时,OFAC还首次将数字货币地址列为SDN名单中个人的识别信息。

二、2018年美国经济制裁五大特点

一是美国经济制裁单边色彩日益浓厚,欧美在经济制裁协调方面的分歧日益扩大。标志性事件:特朗普政府不顾欧盟反对,单方面退出伊朗核协议,重启与伊朗核相关的次级制裁,欧盟方面继续执行伊朗核协议,并将美国重启的、与伊朗核协议相关的次级制裁所依据的法律法规纳入欧盟阻却法“阻击”的范围,力求维持欧盟与伊朗间正常的商贸往来。

二是美国越来越注重对企业高管的经济制裁违规责任的追究,特别是刑事责任的追究。标志性事件:土耳其Halkbank的副总裁Mehmet Atilla在美国被判入狱32个月,美国请求加拿大逮捕华为副董事长孟晚舟。美国司法部认为,打击企业违规行为的最有效的方式之一就是追究应对企业违规行为承担责任的个人的民事甚至刑事责任;通过追究个人责任,使相关人员对自己的行为负责,可以鼓励企业改变运营方式,防止企业再次出现违规行为。另外,特朗普总统于201887日签发的13846号行政命令明确规定,2018115日及以后,在明知的情况下,参与伊朗石油行业重大交易的企业的高管、负责人或控股股东将被实行包括拒绝签证在内的菜单式制裁(Menu-based Sanctions)。

三是美国政府不断强化针对第三国企业开展与俄罗斯、伊朗和朝鲜有关业务的次级制裁。标志性事件,因中国从俄罗斯购买武器,美国财政部OFAC将军委装备发展部及其部长纳入SDN名单;13846号行政命令新增对与“因开展涉伊朗业务被纳入SDN名单的非伊朗企业”进行业务往来的企业的次级制裁;因开展朝鲜业务而被纳入SDN名单中的中国企业被加上“Subject to Secondary Sanctions”,提示非美国人不得与其开展业务。美国通过加大对第三国企业的次级制裁力度,旨在进一步限制第三国企业与美国主要制裁对象俄罗斯、伊朗和朝鲜的业务往来。

四是美国不断加大对我国企业制裁和处罚力度。标志性事件:美国再次将中兴通讯纳入出口管制名单、再次对其进行重罚,对烟台杰瑞进行处罚,请求加拿大逮捕华为副董事长孟晚舟,将军委装备发展部及其部长纳入SDN名单。随着中美间战略竞争的不断加剧,同时,美国为限制甚至切断中国企业与美国制裁对象间的往来,未来可能会有更多的中国企业被美国制裁或处罚。

五是美国加大了与网络相关的经济制裁力度,主要针对伊朗和俄罗斯。标志性事件:2018年,美国财政部OFAC先后6批次将从事恶意网络活动的55个伊朗和俄罗斯个人和实体纳入SDN名单,包括12个伊朗人和1个伊朗实体,26个俄罗斯人和16个俄罗斯实体。美国政府对于网络安全越来越关注,将维护网络安全纳入国家战略,美国财政部不断加大对从事恶意网络活动(包括窃取商业机密)的非美国人的制裁力度,对此,我国企业需要予以足够重视。

 

 

 

 

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孙才华

孙才华

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现任职于国内一家保险集团公司,中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地特约研究员,中国人民大学法学学士(国际政治专业)、经济学硕士,获法律职业资格和FRM证书,开设经济制裁研究公众号《亦恒说》,曾在《中国金融》《保险研究》《金融时报》《中国保险报》《二十一世纪商业评论》等报刊发表论文和专业文章。

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